А.И.Абдрахманов
магистр кафедры политических наук Российского университета дружбы народов
МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Мировой опыт государственно-частного партнерства доказывает эффективность проектов, реализуемых совместными усилиями публичного и частного секторов, в решении стратегически важных государственных задач в социальной и экономической сферах. Особую значимость механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) приобретает в условиях экономического кризиса и нестабильности, когда под угрозу сокращения подпадают многие инвестиционные программы и проекты в результате существенного снижения доходной части бюджетов, что зачастую ставит под сомнение выполнение намеченных планов и стратегии развития страны [1]. В такой ситуации в целях решения поставленных стратегических социально-экономических, инновационных задач эффективным для любого государства видится привлечение бизнес-ресурсов в рамках механизма ГЧП, что может позволить компенсировать бюджетный дефицит и преодолеть ограниченные возможности государственного аппарата. Проекты государственно-частного партнерства снижают функциональную нагрузку на государство, давая возможность перенести часть рисков на частный сектор, использовать наработанный опыт, технологическую мобильность, управленческие навыки бизнеса.
Сложившиеся сегодня внутренние и внешние условия бросают российскому государству все новые вызовы, которые власть прекрасно осознает. Доказательством этому служит их отражение в вводной части «Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» от 17 ноября 2008 года, документе определяющем приоритетные социально-экономические задачи государства на среднесрочную перспективу, а именно на 4 года с 2008 по 2012 гг.
Важным вызовом социально-экономическому развитию страны признается значительное усиление роли человеческих ресурсов и факторов. «Квалифицированный профессионал, носитель знаний, становится главным источником инноваций, определяющих, в конечном счете, глобальную конкурентоспособность социально-экономической системы. Отсюда возрастает роль социальных структур, определяющих качество человеческого потенциала и среды жизнедеятельности человека, - здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и других», - отмечается в документе.
Следующий вызов – «ускорение технологических изменений». Государство ставит своей целью быть в авангарде технологического развития и «занять лидирующие позиции по ключевым технологическим направлениям, определяющим облик экономики будущего».
Насущным вызовом признается необходимость снятия всех ограничений для экономического роста страны, среди которых важным считается «недостаточное развитие необходимой для ведения бизнеса инфраструктуры, в том числе транспортной и энергетической».
И наконец, большое значение отводится «усилению роли экономических институтов в глобальной конкурентной борьбе за привлечение стратегических инвестиций», где ключевой задачей выступает создание благоприятной конкурентной среды для бизнеса [2].
Очевидно, достойные ответы подобным вызовам государство может дать только при непосредственной кооперации с бизнесом, за счет привлечения его ресурсов и опыта. Возможно, осознание этого непоколебимого в нынешних условиях факта заставляет власть уделять все большее внимание возможностям реализации государственно-частного партнерства в стране. Подтверждением этому служит, в первую очередь, признание важной роли государственно-частного партнерства в принятых «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года» от 28 июля 2004 года и в таком же, упомянутом ранее документе от 17 ноября 2008 года.
Таким образом, механизм государственно-частного партнерства впервые получил официальный статус уже в 2004 году. В нем частно-государственное партнерство или же государственно-частное партнерство [3] было обозначено важным направлением социальной политики государства, принимая во внимание то, что «развитие социальной сферы и превращение ее в фактор экономического роста требуют применения новых подходов как в финансировании, так и в управлении социальными институтами…». Признается необходимым «разработать механизмы, позволяющие задействовать предпринимательскую инициативу, определить наиболее эффективные формы партнерства государства и предпринимательского сообщества. Правительство Российской Федерации должно использовать партнерство государства и бизнеса (частно-государственное партнерство) как инструмент реализации общественно значимых проектов в сфере обеспечения общественных услуг», - отмечается в документе.
Власть официально признает значение партнерства с бизнесом «на основе широкого привлечения внебюджетных ресурсов, но при условии сохранения в государственной собственности стратегических объектов. Оно должно ориентироваться на реализацию крупных национальных инфраструктурных проектов и создание новых источников роста в сфере высоких технологий и экономики знаний» [4].
Текущий план Правительства (2008-2012 гг.) сохраняет преемственность и также утверждает необходимость привлечения бизнеса в решении поставленных перед государством социально-экономических задач. Государственно-частное партнерство признается важным инвестиционным механизмом не только в смысле рассмотрения бизнеса как источника финансирования, но и как источника знаний и информации в сфере новейших технологий.
Важное значение государственно-частному партнерству отводится в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального и минерально-сырьевого хозяйства, инноваций; партнерство рассматривается в качестве инструмента преодоления инфраструктурных ограничений [5]. Полагаем, что хотя и с натяжкой, но все же партнерство власти и бизнеса признается своеобразным инструментом подготовки достойных ответов на внешние и внутренние вызовы развитию страны. В этом контексте особый интерес представляют собой планы Правительства относительно использования механизма ГЧП в решении существующих острых проблем в различных областях.
Наиважнейшим компонентом социальной жизни страны является здравоохранение. В этой сфере на сегодняшний день накопилось немало вопросов, на которые государство должно дать ответ.
К примеру, затраты на оказание медпомощи в России в шесть раз меньше, чем в странах Евросоюза, и в три-четыре раза ниже, чем в Европе в целом. Существует целый комплекс проблем, среди которых наиважнейшими, по мнению экспертов, принято считать отсутствие целостной политики реформирования отрасли; низкое качество управления; низкий уровень технологической оснащенности; распространение теневой медицины, неэффективное медицинское страхование, которое, «не является страхованием, в нем нет страховых принципов, на него не распространяется Закон о страховом деле» [6].
Проекты государственно-частного партнерства в здравоохранении сегодня отсутствуют, что обусловлено как наличием существенных административных барьеров для участия частного сектора в исполнении государственного заказа, так и недостатками текущего законодательства, касающегося различных аспектов партнерства власти и бизнеса в сфере здравоохранения. В 2009 году только 183 из 30 тыс. частных клиник были вовлечены в оказание государственных медицинских услуг, тогда как большинство развитых стран планирует одновременно и государственный, и частный секторы здравоохранения [7].
Правительство ведет работу по решению проблем в этой сфере. В соответствии с «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», «формирование инвестиционных программ здравоохранения будет осуществляться на основе государственных и частных инвестиций при активизации использования механизмов частно-государственного партнерства, в том числе концессионных соглашений. К 2012 году доля инвестиций составит не менее 20 процентов общих расходов на здравоохранение» [8].
В последнее время принимаются меры, которые призваны улучшить существующую ситуацию. Принято постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 138 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения». Сегодня уже разрешено брать в концессию объекты здравоохранения, чего не было раньше. Однако таких прецедентов концессии, в полном значении этого явления, в стране еще не было. Пока можно утверждать, что существенные прогрессивные сдвиги в этом направлении наблюдаются не более чем на бумаге.
Сложившуюся ситуацию в таких сферах как ЖКХ, промышленная и транспортная инфраструктура можно по праву считать плачевной. Так, значительное число объектов ЖКХ создавалось в 50-60-е годы прошлого столетия, многие из них с тех пор капитально не ремонтировались. Подтверждением этому сегодня служат многочисленные аварии, особенно отопительных систем в зимний период в регионах страны. По словам самого премьера В.В. Путина «у нас изношенность сетей составляет 80%. Если система и дальше будет недофинансироваться, то она разрушится окончательно» [9].
В соответствии с планом Правительства, государство ставит перед собой задачу «создать условия для привлечения бизнеса и создания конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве, в том числе путем реформирования системы тарифообразования, перехода к долгосрочным методам регулирования тарифов, ликвидации перекрестного субсидирования и привязки тарифов к качеству реализуемых услуг». Планируется, что концессии станут схемой вовлечения бизнеса в управление имущественными комплексами коммунального хозяйства [10].
В жилищно-коммунальной сфере наибольшим опытом реализации проектов ГЧП обладает столичный регион, где был реализован целый ряд проектов: строительство Юго-Западной водопроводной станции в Москве; строительство и эксплуатация станции очистки сточных вод в Южном Бутово; строительство и эксплуатации Курьяновской мини-ТЭС в Москве; реконструкция и эксплуатация станции очистки сточных вод в Зеленограде. В других регионах подобные проекты пока не столь популярны. Немногочисленность и неповсеместность проектов ГЧП в сфере ЖКХ, по мнению экспертов, объясняется целым рядом обстоятельств, к которым можно отнести недоверие муниципальных органов власти частным операторам, пробелы законодательства, в частности, отсутствие гарантий и обязательств муниципалитета перед частным оператором в случае нарушения соглашения. Негативное влияние также оказывают ограничения на активы, которые могут приниматься российскими банками в качестве залогового обеспечения [11].
Перечисленные проблемы, привели к тому, что проекты муниципального масштаба абсолютно не интересны иностранным инвесторам. В этой связи уникальным кажется тот факт, что в 20-е годы прошлого века иностранные концессии в сфере муниципальной инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах, в частности в Москве, были значительно развиты и являлись весьма распространенным явлением [12].
Справедливости ради, следует отметить, проекты реализуемые сегодня в сфере ЖКХ не являются концессиями в полном смысле этого слова. Как отмечают юристы, схема взаимодействия местной власти и бизнеса представляет собой обычные отношения аренды, для которых в отличие от концессий разработана эффективно действующая на протяжении многих лет нормативно-правовая база, «существует судебная практика, которая позволяет в какой-то степени учитывать разнообразные нюансы» [13].
Принятый закон «О концессионных соглашениях» фактически не работает в этой сфере. Для отрасли по-прежнему характерны высокие административные барьеры, непрозрачность условий участия и высокие риски для частного сектора.
Актуальной и имеющей особое значение для России сегодня также принято считать инфраструктурную неразвитость, что, пожалуй, является ключевым ограничением для экономического роста нашей необъятной страны и основной причиной инвестиционной непривлекательности реализуемых здесь проектов. По подсчетам специалистов, в России один из самых низких показателей среди развитых стран по насыщенности автодорогами, аэропортами, а также иной транспортно-логистической инфраструктурой. Так, состояние транспортной инфраструктуры в настоящее время не обеспечивает в достаточном объеме потребности российской экономики и конкурентоспособность международных грузоперевозок через территорию страны [14].
Объем инвестиций, необходимый для развития российской инфраструктуры, по словам Президента и Председателя Правления Сберегательного банка Г. Грефа должен составить 1 триллион долларов к 2020 году [15].
Правительство Российской Федерации отдельной строкой отмечает необходимость использования схем государственно-частного партнерства в развитии железнодорожного скоростного и высокоскоростного движения, однако, при этом отдельно не выделяется участие бизнеса в строительстве и модернизации автомобильных дорог.
Между тем, согласно исследованию Ассоциации менеджеров, наибольшую эффективность и важность, по мнению представителей частного сектора, представляют собой проекты государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры [16]. Подобная точка зрения обусловлена, на наш взгляд, как потребностью самого бизнеса в совершенной транспортной сети, так и высокой оценкой частными компаниями привлекательности проектов в этой сфере. Благоприятным, в этой связи, видится официально признанное в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» стремление учитывать интересы бизнеса в процессе создания инфраструктурных объектов.
В целом Правительством намечен план на ускоренное развитие производственной инфраструктуры, включающей в себя не только транспорт, но все отрасли топливно-энергетического комплекса, а также связь. В этой связи исполнительным органом РФ признается актуальность привлечения для созидания в этой области внебюджетных средств посредством механизма государственно-частного партнерства; отмечается необходимость обеспечения конкурентных условий для участия бизнеса в соответствующих инвестиционных проектах [17].
Следует признать, что намеченные государством планы по реализации производственно-инфраструктурных инвестиционных проектов, финансируемых из Инвестиционного фонда РФ, в частности, «Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области», «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», строительство «Комплекса нефтеперабатывающих и нефтехимических заводов в г. Нижнекамске» не представляются воплощением государственно-частного партнерства в его правильном понимании. Единственным аргументом в пользу признания данных проектов выражением ГЧП можно считать то, что финансирование проектов осуществляется как за счет государственных, так и частных средств.
По мнению ведущего российского специалиста в области государственно-частного партнерства Варнавского В.Г., «методически, и так принято на Западе, инвестиционные проекты становятся проектами ГЧП только в том случае, когда частная компания финансирует строительство и (или) эксплуатацию объектов государственной собственности. Если же некий производственно-инфраструктурный комплекс строится по принципу - каждый субъект финансирует только свой объект, то такую хозяйственную деятельность можно считать ГЧП лишь условно» [18]. Анализ многих проектов подобных вышеперечисленным и финансируемых из Инвестиционного фонда, позволяет утверждать, что по факту в российской практике наличествует в основном опыт реализации проектов, когда государство финансирует объекты своей собственности (автодороги, мосты, трубопроводы и т.д.), а бизнес строит свои объекты: заводы, цеха и т.д., что, в общем, сложно идентифицируется с государственно-частным партнерством.
Злободневным вопросом российской действительности сегодня стал вопрос инновационного развития страны. Проведенные институтом народнохозяйственного прогнозирования РАН (ИНХП РАН) оценки динамики интегрального показателя уровня инновационности российской экономики с 1998 по 2005 год указывают на то, что ее рост и сближение с уровнем инновационной экономики развитых стран происходит значительно медленными темпами. За восемь лет этот разрыв сократился всего на 13% [19]. По мнению экспертов, при таких темпах развития планка инновационности, установленная развитыми странами в 2007 году, может быть достигнута Россией лишь за 20-25 лет.
Российский бизнес сегодня во многом остается безучастным в вопросах развития науки и технологий, заметно уступая зарубежным компаниям по объемам финансирования научных исследований. Каждая из 25 европейских транснациональных корпораций, расходует на проведение НИОКР более 1 млрд. евро ежегодно. Совокупные затраты высокотехнологичных ТНК на исследования и разработки составляет 63 млрд. евро. В России даже компании, по своему предназначению, имеющие отношение к высоким технологиям и инновациям, тратят на НИОКР всего 50-100 тыс. долларов ежегодно [20].
Сложившаяся ситуация требует активных действий со стороны государства по созданию привлекательных условий для участия бизнеса в проектах инновационной направленности, формированию дополнительных стимулов и мотивации для вовлечения бизнеса в государственный научно-технический сектор. Важное значение имеет выстраивание эффективного взаимодействия государства, бизнеса и науки.
Данной точки зрения официально придерживается нынешнее Правительство, провозглашая в «Основных направлениях деятельности…» необходимость приложения усилий для привлечения частных инвестиций для проведения исследований и разработок, укрепления взаимодействия науки, государства и бизнес. Планируется, что «будет продолжено развитие сети технопарков, бизнес-инкубаторов, центров трансферта технологий, венчурных компаний, технико-внедренческих особых экономических зон, инжиниринговых и проектных фирм, создана система государственной поддержки инновационных компаний на этапе старта, в первую очередь малого бизнеса».
Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что назревшие горящие проблемы социально-экономического, инфраструктурного и инновационного характера требуют пересмотра существовавших схем и подходов к решению такого рода вопросов, а также срочного принятия целого комплекса мер в направлении развития партнерских отношений с бизнесом. С одной стороны, власть это прекрасно понимает и официально признанный широкий спектр направлений, по которым планируется объединение усилий государства и бизнеса во благо исполнения социально-экономической стратегии страны является этому подтверждением. С другой – не всегда успешные попытки реализации данного механизма доказывают как незрелость политико-правовой среды, так и не совсем верное понимание этого явления самими участниками процесса. Как следствие, выполнение намеченных стратегических планов развития нашей страны в различных областях во многом будет зависеть от того, получит ли механизм ГЧП, юридическую оформленность и регламентацию, в результате тщательной законодательной проработки. Немаловажным в этом процессе видится учет особенностей и принципов, на которых строятся партнерские схемы бизнеса и государства на Западе. В противном случае реализация механизма ГЧП может остаться лишь на декларативном уровне, а проблемы в наиважнейших для страны сферах, наверняка, сохранят свою остроту и злободневность.
[1] Чонка А. Государственно-частное партнерство: симбиоз государства и бизнеса // Бюджет. 2009. № 7. - С. 56
[2] «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» от 17 ноября 2008 года//Сайт Правительства Российской Федерации //URL:http://www.government.ru/gov/results/1173/
[3] Терминологически в российской научной среде понятия «частно-государственное партнерство» и «государственно-частное партнерство» идентичны. Однако некоторые исследователи, например, Варнавский В.Г., наиболее правильным определением описываемого явления считают термин «государственно-частное партнерство», обосновывая свою позицию рядом причин. Во-первых, дословный перевод «Public-Private Partnership» с английского языка означает «государственно-частное партнерство». Во-вторых, государство в большинстве случаев выступает инициатором проектов ГЧП, выступает в этом процессе доминантой и, следовательно, оно должно стоять на первом месте этого словосочетания. В третьих, предметом ГЧП проектов в основном является государственная собственность, что также обосновывает употребление термина «государственно-частное партнерство». (См.: Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. - М.: ИМЭМО РАН, Т. 1. - 2009. – С. 16)
[4] «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года» от 28 июля 2004 года. //URL: http://www.akdi.ru/econom/program/45.htm
[5] «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» от 17 ноября 2008 года//Сайт Правительства Российской Федерации //URL:http://www.government.ru/gov/results/1173/
[6] Колесников С. Государственно-частное партнерство в здравоохранении // Бюджет. 2009. № 7. - С. 70.
[7] Там же, С. 71.
[8] «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» от 17 ноября 2008 года//Сайт Правительства Российской Федерации //URL:http://www.government.ru/gov/results/1173/
[9] «Разговор с Владимиром Путиным» 4 декабря 2008 года //Стенограмма//Официальный сайт Председателя Правительства Российской Федерации//URL: http://premier.gov.ru/events/news/2638/
[10] «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» от 17 ноября 2008 года//Сайт Правительства Российской Федерации //URL:http://www.government.ru/gov/results/1173/
[11] Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» - М.: Ассоциация Менеджеров, 2007. - С. 67.
[12] Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт - СПб: Наука, 2007. - С. 64.
[13] Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» - М.: Ассоциация Менеджеров, 2007. - С. 70.
[14] Там же, С. 57
[15] «Инвестиции в инфраструктуру РФ составят до 2020 года не менее $1трлн.»//РИА Новости //URL:http://www.rian.ru/zemlia/20070920/79925426.html
[16] Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» - М.: Ассоциация Менеджеров, 2007. - С. 55.
[17] «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» от 17 ноября 2008 года//Сайт Правительства Российской Федерации //URL:http://www.government.ru/gov/results/1173/
[18] Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство.Т.1. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. – C. 34.
[19] Ивантер В.В., Комков Н.И. Перспективы и условия инновационно-технологического развития экономики России // Проблемы прогнозирования. – 2007. №3. – C. 11.
[20] Кумакова С.В. Механизмы взаимодействия государства и бизнеса в процессе становления национальной инновационной системы// Механизмы взаимодействия общества, государства и бизнеса: социальное партнерство в действии: сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская акад. гос. службы, 2008. – С.23.
