Юридическое бюро Консультант

 

У.А.Богачев

аспирант кафедры сравнительной политологии

Российского университета дружбы народов

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Муниципальное управление как специфический вид управленческой деятельности в политической системе России начало формироваться вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.

В российской науке понятие «муниципальное управление» появилось сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления. Вместе с тем научное осмысление данного понятия является необходимым различными науками: политической, правовой, управленческой, социологической, психологической и т.д., так как муниципальное управление является одним из самых сложных видов социального управления и является результатом деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих от имени населения местную власть на основе Конституции России.

Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни означает тяжесть, тягота, бремя, а «capio» – беру, принимаю. В России этот термин применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления.

Обратимся к наиболее известным трактовкам термина «муниципальное управление» в российской науке.

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства [1].

Муниципальное управление, как было отмечено выше, представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках Конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в «чистом виде» характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию «муниципальное управление». Если под местным самоуправлением понимать то, что было сказано выше, в этом случае будет иметь место местное самоуправление в «чистом виде». Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории [2].

Весьма интересным является подход, согласно которому, сущность муниципального управления может быть раскрыта как система мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта управления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.) [3].

Следует сказать, что на сегодняшний день насчитывается более 200 определений понятия «муниципальное управление», которые дают возможность сделать следующие выводы:

- муниципальное управление – это функция муниципального образования (как организации), обеспечивающая достижение стоящих перед ним целей, и реализация соответствующих задач, как самоуправляющейся территориальной целостности;

- муниципальное управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются органы муниципального управления (местного самоуправления) (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;

- муниципальное управление служит интересам взаимодействия всех элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое - муниципальное образование, с общими для всех элементов целями и задачами;

- муниципальное управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

- муниципальное управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации - муниципальное образование - ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления [4].

Таким образом, в самом общем виде муниципальное управление можно определить как составную часть местного самоуправления, связанную с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Согласно В.Е. Чиркину, субъектом муниципального управления является соответствующий орган муниципального образования или должностное лицо. В пределах своих полномочий, установленных законом (иными правовыми актами), субъекты управления могут использовать различные законные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Объект муниципального управления — это общественные или отношения, приобретающие общественное значение. Такие отношения могут быть подвергнуты муниципальному регулированию. Содержание муниципального управления это различные действия по использованию публичной власти, которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных нормативными актами. Совокупность этих действий, совершаемых в разное время и неодинаковыми методами, составляет управленческий процесс. Содержание муниципального управления зависит от условий, в которых оно осуществляется, и складывается из различных элементов [5].

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования – сельского, городского поселения, муниципального района.

Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.

Муниципальное управление не является управлением государственным, так как согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) [6].

Можем ли мы в таком случае объединить понятия «государственное управление» и «муниципальное управление», применяя некий единый политологический термин. Для ответа на данный вопрос рассмотрим такие методологические единицы, как «публичное управление» и «политическое управление» и попробуем определить их сущность и содержание и соотношение с понятием «муниципальное управление».

Несмотря на распространенность употребления этих терминов, методологическая ясность в их формулировке отсутствует. Однозначным является лишь трактовка с позиции формально-правового подхода, согласно которому в политической системе России существует три уровня управления – федеральный, уровень субъектов федерации и местное самоуправление. Обратимся к анализу наиболее известных подходов современных российских и зарубежных исследователей.

С точки зрения политологического подхода, муниципальное управление реализует публичную власть – особое явление, состояние и отношение. Публичная власть связана с возникновением первых государств и является одним из основных признаков государства, отличающих его от общественного строя.

Один из подходов, ранее распространенных в политической науке и праве, относит к публичной власти только власть государственную. Данную трактовку публичной власти мы можем подвергнуть сомнению, опираясь на размышления С.А. Авакьяна. По убеждению С.А. Авакьяна, местное самоуправление — это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т. е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территории. Оно реализуется на собраниях (сходах) граждан по месту их жительства либо на местных референдумах. Вопросы местного значения могут решаться избранными представительными органами местного самоуправления и его должностными лицами.

С.А. Авакьян полагает, что общественная (негосударственная) природа местного самоуправления проявляется только при решении им вопросов чисто местного значения, хотя его решения имеют обязательный характер для населения на данной территории. Вместе с тем, согласно Конституции Российской Федерации (часть вторая статьи 132) органам местного самоуправления могут предоставляться отдельные полномочия органов исполнительной власти. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой. Совокупное осуществление двух видов задач, по мнению С.А. Авакьяна, и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа.

Из анализа указанной системы структурирования публичной власти можно сделать вывод о том, что она осуществляется не только государством, но и другими негосударственными самоуправляющимися системами. Отсюда с неизбежностью следует методологический вывод, что система публичной власти есть совокупность власти государственной и власти самоуправленческой.

Таким образом, публичная власть включает в себя не только государственную власть. Этот термин намного шире, так как обозначает любую власть, выделенную из общества и осуществляемую специальными органами или должностными лицами. Таким образом, промежуточным выводом в наших рассуждениях является первый признак муниципального управления: оно осуществляется органами местного самоуправления и должностными лицами (субъектами публичной власти).

Политический аспект трактовки местного самоуправления и муниципального управления заключается в том, что местное самоуправление является тем уровнем власти, которая оказывается ближе всего к гражданам, то есть с точки зрения политики местное самоуправлении и органы местной власти – основа политической системы России.

Чиркин В.Е. [7] рассматривает публичную власть как явление, состояние и отношение. Как состояние, публичная власть, призванная выражать и защищать общие интересы территориального публичного коллектива, обладает возможностью и способностью публичного (а не иного) принуждения. Этой возможностью ее органы, в конечном счете, наделены коллективом. Возможность применения принуждения (предполагается, что в общих, общественных интересах) проистекает из волн коллектива (он избирает решающие органы властвования). Как отношение, публичная власть характеризуется не родственными связями (семья, род, племя), не зависимостями производственного характера (бригада, артель), а общественными, социальными отношениями, возникающими на базе общественных интересов в связи с потребностями жизнеобеспечения коллектива людей.

Самым крупным территориальным коллективом является государственно организованное общество. Территориальные публичные коллективы различаются по своему значению, не в зависимости от численности населения, а от уровня выполняемых полномочий и компетенций. Поэтому менее крупными территориальными коллективами считаются объединения населения в рамках субъекта федерации. Муниципальные образования являются следующими по масштабности территориальными публичными коллективами: с общими интересами жизнеобеспечения, органами власти, имеющими право принимать решения по вопросам местного значения от лица населения.

Власть, существующая в публичных территориальных коллективах, — это публичная власть, а управление в них — публичное управление. В России оно осуществляется как государственное управление РФ, управление со стороны субъекта РФ (в пределах его предметов ведения) и муниципальное управление (по вопросам местного значения).

Основными характеристиками публичной власти являются следующие:

- она распространяется на все общество;

- выступает от имени всего общества;

- действует в интересах всего общества;

- носит безличный характер, то есть распространяется на всех лиц, находящихся на определенной территории.

Публичная власть на местном уровне обладает данными характеристиками с некоторыми оговорками: волевые качества, формы принуждения, характер общественных отношений государственной власти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципальная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают государственная власть и ее органы. Только органы государственной власти решают международные вопросы, организуют оборону страны, связь, железнодорожное и авиационное сообщение и т.д., только государственная власть может применять наиболее суровые формы принуждения (тюремное заключение и др.). Возможности и ресурсы государственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресурсов муниципальной публичной власти.

Публичным управлением является государственное управление, «свое» (в пределах предметов ведения) управление в субъектах федерации, в территориальных автономиях, в муниципальных образованиях.

В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений. Различные органы государства, местного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законодательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения (последние относятся к сфере деятельности местного самоуправления, полномочия (нрава и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), ответственность и др.

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются [8]:

- опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

- объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

- наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента.

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет – организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о «социальной корпорации» жителей.

Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

В связи с этим можно сформулировать основные задачи муниципального управления в системе публичного управления России:

1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности;

2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;

3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории;

4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов;

5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства;

6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности;

7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;

8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.

[1] Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М. МОНФ. 1997 г.

[2] Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление: Учебное пособие. - Хабаровск-Н.Новгород. ВВАГС. 1998.

[3] Муниципальное управление / Под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. – М., 2002. – С. 54.

[4] Васильев А.А. Муниципальное управление. Курс лекций. – Нижний Новгород, 2005. - С. 24.

[5] Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - М., 2005 г. - С. 31-32.

[6] Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

[7] Чиркин В.Е. Указ.раб. – С. 28.

[8] Система муниципального управления: Учебник для вузов. 4-е изд / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб., 2008. С. 129-130.

©2009 «Национальный союз политологов»
e-mail: info@souzpolitolog.ru
http://www.souzpolitolog.ru

Яндекс цитирования