Юридическое бюро Консультант

 

С.Б. Гумеров

соискатель Российской академии

госслужбы при Президенте РФ

ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИКО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ЭВОЛЮЦИИ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА

Политико-властные отношения и процессы, за истекшие 20 лет привели к созданию основных институтов, норм и правил принятия политических решений, в рамках которых элита получает властные полномочия в результате конкурентной борьбы за голоса избирателей. В отличие от моделей либеральной демократии, возникших и действующих в западных странах, на отечественной почве эта форма правления имеет суверенный характер и не является «копией» других моделей. Но в рамках нынешних политико-трансформационных процессов все еще окончательно не решены проблемы, связанные с этническими факторами политики, федеративным устройством государства, выбором и развитием его российской формы.

В связи с этим особый интерес для анализа и изучения представляют региональные аспекты этнополитики, которые после бурного развития 1990-х годов частично перешли на общегражданские позиции и частично действуют как «потухший, но возможный вулкан», подпитывая этнополитический экстремизм и этнополитические конфликты. Они весьма актуальны для полиэтнической России, поскольку россияне в реальной практике еще не стали единой российской политической нацией. Кроме того, определенная часть этноэлиты федеративной России до сих пор питает надежду строить идентичность своих регионов на этническом фундаменте. Более того, как признают многие специалисты, регионализм и «этнонационализм» становятся в свете событий последних десятилетий предметом политической и академической моды в исследованиях по проблемам индустриальных обществ не только Восточной Европы и стран СНГ, но и Запада. Это обусловлено рядом важных, взаимосвязанных обстоятельств.

Во-первых, отличительной чертой современного мира является нарастающий динамизм его развития, который представляет собой интеграцию и универсализацию мировой системы, с одной стороны, и обособление его отдельных частей и областей индивидуальной (личностной) активности – с другой. Ускоряющиеся глобальные преобразования неизбежно порождают соответствующие процессы и перемены во многих странах, сказываются на устойчивости политико-государственных систем национальных государств и их составных частей – регионов, особенно в федеративных государствах [1].

Во-вторых, сегодня ясно, что XXI век, с одной стороны, – это эпоха политико-государственной консолидации государств, а, с другой, – время политико-государственной самоорганизации и самореализации их внутренних территорий и общностей, включая развитие национальных и федеративных отношений, как с точки зрения обеспечения самобытности этносов, так и реализации общих задач общества, государства [2].

Первая тенденция вызвана новыми вызовами и угрозами, связанными с эрозией государственно-центрической модели мирового порядка, вступлением человечества в период качественных преобразований, меняющих суть и смысл не только политико-властных систем в национальных государствах, но и структуру мирового сообщества.

Второе направление обусловлено императивом децентрализации власти, усилением взаимодействия центральной и региональной власти, все более адекватным участием регионов в выработке общегосударственной политики с учетом их интересов, признанием подлинной субъектности регионов в составе федеративных государств.

В-третьих, в современном, динамично и противоречиво развивающемся мире Россия представляет собой самое большое по территории и по количеству субъектов федеративное государство, многонациональное и многоконфессиональное, асимметричное по своему федеративному устройству.

В-четвертых, исследование представленной в данной статье проблематики вызвано необходимостью анализа российских политико-государственных реформ 90-х годов XX в. с целью прогнозирования развития Российской Федерации и ее регионов с учетом обновления российского федерализма, повышения роли и самостоятельности субъектов Российской Федерации, общей направленности и своеобразия региональных политико-административных процессов, их результатов. Сейчас, по истечении двух десятков лет в рамках переходного периода, в регионах накоплен достаточный опыт, требующий углубленного политологического изучения.

Особенности переходных изменений российского общества как полиэтнического социума требуют рассмотрения политико-властных процессов с учетом противоречивого развития этнонациональных и федеративных отношений в России. Требует дополнительного анализа доминирующее присутствие этнополитического фактора в национально-государственных и национально-территориальных образованиях, становление регионов (республик) в качестве политико-государственных субъектов.

Неоценимое значение для исследующих эту тему имеет общая теория федерализма, а также эволюция становления и развития, государственного управления процессами федеративных и этнонациональных отношений в условиях современной России, анализ этих процессов, осуществленный в трудах отечественных и зарубежных исследователей.

Авторы доклада «Россия XXI века: образ желаемого завтра», подготовленного Институтом современного развития утверждают, что после двадцати лет с начала трансформации общества можно констатировать – развитие шло трудно. Многочисленные кризисы всякий раз ставили вопрос о правильности избранного курса. Цели позитивного развития лишь подразумевались или же были чисто технократическими. Мы двигались вперед, не определившись с тем, куда идем, и каков он, «образ желаемого будущего».

Теперь общество, его лидеры должны сделать выбор: какими мы видим себя, свою страну, свое государство в будущем, ради чего мы готовы трудиться, чтобы не упустить уникальный исторический шанс.

Все мы понимаем, что Россия находится на развилке, что ей необходимо четко определить свои цели и сделать сознательный выбор всем обществом, чтобы пройти эту развилку в правильном направлении и без необратимых потерь. От сегодняшнего выбора зависит, удастся ли России, наконец, стать современной во всех отношениях страной. Перед нами снова угроза оказаться беспомощными свидетелями деградации великой державы.

Россия не может позволить еще один период безвременья, после которого страна окончательно успокоится на задворках цивилизации.

Положение сложнее, чем кажется. Россия попала в историческую ловушку. Ей нужно совершить еще один модернизационный рывок, но сделать это предстоит в условиях, в которых слишком многое располагает к инерции и загниванию – начиная с конъюнктуры на сырьевых рынках и заканчивая настроениями в политике и уверенностью власти в своей способности управлять массовым сознанием.

Исторический опыт показывает, что положение не безнадежно. В конце XX века Россия совершила небывалый рывок из посттоталитаризма к ценностям свободы и права, демократии и рынка. Этот процесс не был завершен, но он достаточно радикален, беспрецедентен в нашей истории. Страна развернулась в информационном сдвиге в предельно сжатые сроки и почти бескровно.

Накопившаяся усталость, износ ресурсов и потеря уверенности в будущем страны – надежд на обновление сейчас, возможно, даже меньше, чем тогда. Однако исторический шанс остается, и общество обязано им воспользоваться. Речь идет о самом выживании России, по крайней мере, в ее нынешних геостратегических параметрах, в качестве передовой нации. Вопрос в том, сможем ли мы этот вызов осознать и приступить к немедленным действиям.

Положение двойственное: рентоориентированная экономика сдерживает давно назревшие преобразования, но стратегические вызовы таковы, что скатиться на пройденные уже нашей историей мобилизационные рельсы – значит еще более отдалить «желаемое завтра».

В таких ситуациях особое значение приобретают образы будущего – нормативные модели, показывающие, какой мы хотели бы видеть свою страну в обозримом времени. Это не мечта, а рациональная попытка понять, как можно избежать уже привычных потрясений, порождаемых застоем и отставанием, и выйти на уровень развития, достойный нашей истории и нашего потенциала.

В контексте вышеназванных обстоятельств надо отметить, что сегодня существует настоятельная необходимость мобилизации усилий на достижение целей, связанных с сохранением федерализма в Российской Федерации. При этом необходимо:

а) по возможности сохранить действующую Конституцию РФ;

б) не допустить демонтажа федерализма в России;

в) обеспечить сохранение политических, экономических и этнических интересов субъектов Российской Федерации;

г) укрепить позиции и авторитет региональных законодательных собраний;

д) добиваться изменения принципов и порядка формирования Совета Федерации с сохранением влияния регионов в данном федеральном законодательном органе;

е) выявить оптимальный алгоритм поведения политических региональных элит в условиях «нового федерализма».

Региональные элиты должны верно прогнозировать и предопределить конкретные опережающие действия региональной власти с учетом неизбежности и неотвратимости определенных процессов, уже объявленных или намеченных к осуществлению на уровне федерального центра.

Попытаемся суммировать события, явления и факторы, влияющие на судьбу России и ее регионов.

Практически завершен процесс назначения руководителей субъектов Федерации, лояльных Центру, который становится наиболее значимой и заметной «верхушкой айсберга», носившего название «административная реформа» (2001-2008 годы). Имело место отстранение от власти или переназначение ряда руководителей субъектов Федерации, посредством уже подписанного Президентом страны федерального закона. Отстранение, прежде всего, касалось «неугодных Кремлю», руководителей субъектов РФ (начиная с декабря 2004 – января 2005).

Существовала некоторая «условная» надежда, что произойдет внешнее усиление власти назначенных руководителей субъектов по отношению к федеральным округам и федеральным территориальным структурам. Вместе с тем произошло фактическое ослабление позиции «губернатора» перед лицом Кремля.

Столь же «условной» стала возможность усиления роли законодательных собраний, в связи делегированием им права утверждать кандидатуры руководителей субъектов (в течение 2005 г.). Такого усиления, как мы знаем, не произошло.

Продолжается линия Кремля и ведущих политических партий на изменение порядка формирования региональных законодательных собраний (партийные списки, отказ от мажоритарного принципа, превращение всех региональные собраний в однопалатные).

Происходит дальнейшая маргинализация функций Полномочных представителей Президента в федеральных округах. Возможно упразднение данного института федеральной власти. Федеральный закон о представителях Президента так и не появился, а во внесенном законопроекте о «назначении губернаторов» функции федеральных административных округов не уточнены. Округа как бы зависли в маргинальном состоянии.

Продолжается вялотекущий процесс укрупнения субъектов Федерации. 7 апреля 2010 г. в Институте современного развития состоялась презентация доклада «Объединение регионов Российской Федерации: за и против».

Авторы детально проанализировали уже реализованные слияния, а также дали оценку потенциальным кандидатам на объединение – это федеральные города и окружающие их области (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область) и некоторые бывшие «автономные субъекты», входившие в состав краев (Хакасия – Красноярские край, Адыгея – Краснодарский край и др).

«По этой работе можно видеть качество управления в нашей стране», - заметил Е.Гонтмахер, - «анализ показал, что, по крайней мере, пора остановиться». В свою очередь, Н. Зубаревич (один из авторов доклада) абсолютно уверена, что никаких укрупнений в ближайшее время в нашей стране не будет.

К сожалению, на сегодня провальной состается реформа местного самоуправления. Продолжается борьба местных властей за самостоятельность и избираемость мэров. Неадекватно проходит реализация закона о местном самоуправлении.

Создана Общественная палата, которая так и не стала элементом гражданского общества в стране и служит больше ширмой перед западными странами, как бы демонстрируя широкую общественную поддержку проводимым реформам. Общественная палата являет собой квазимодель гражданского общества.

В стране развернута широкая политическая дискуссия по поводу изменений в Конституцию России. Очевидно, что определенными политическими силами будут предприниматься новые попытки ее полной замены через референдум. Изменения в Конституцию РФ и законодательство всех уровней будет мотивировано целым рядом причин, но в первую очередь необходимостью сохранения единства и целостности страны в условиях борьбы с терроризмом.

Логично ожидать, что усилится политическое давление на руководство республик–субъектов РФ с целью упразднения должности президента в республиках (по федеральной модели) и назначения законодательными собраниями руководителей исполнительной власти в регионах. Достаточно вспомить о последних инициативах Б.В. Грызлова (упразднение депрессивных регионов, унификация названий заксобраний субъектов РФ и выстраивание системы «руководителей субъектов», а не президентов республик).

В России осуществлен демократический переход к новому состоянию в сфере этнокультурных и межнациональных отношений. Отмена графы национальность в российском паспорте не всегда адекватно воспринимается в сознании россиян и иногда трактуется как «отмена» этнокультурного компонента. Нарушается 26 статья Конституции РФ, в которой в частности говорится, что «каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность». В реальной жизни нереализация этой статьи ущемляет граждан по национальному признаку. После принятия Федерального закона о национально-культурной автономии (1996 г.) открылись более широкие возможности для удовлетворения национально-культурных интересов населения. Ведь Конституция Российской Федерации дает право каждому гражданину идентифицировать себя с той национальностью, с которой ему хочется, обеспечивая в этом равные права всем. Надо только всем субъектам конституционного права научиться соблюдать Основной закон страны. Очевидной становится необходимость законодательно закрепить роль государственного федерализма на базе прочного согласия, устойчивого экономического и политического развития, исключающие силовой решение каких-либо вопросов или проблем в рамках федеративных отношений.

Специфика России и особенности переживаемого ею переходного периода накладывают неповторимый отпечаток на федеративные отношения между субъектами РФ и Центром. Новый российский федерализм имел трудное детство, которое к середине 90-х годов сменилось нелегким и иногда непредсказуемым подростковым возрастом. К концу первого десятилетия нового века наступила пора взросления и возмужания. Под возмужанием я имею в виду процессы, ведущие к необходимости защиты конституционных принципов федерализма.

Состояние и перспективы федеративных отношений в России — одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все большее число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально осознавать, что для Российской Федерации в начале нового века есть единственная альтернатива - или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством.

[1] См.: Антипов В.И., Пащенко Ф.Ф. Будущее России. – М.: Теис, 2006. – 133 с.; Кинг А., Шнайдер Б. Первая глобальная революция. Доклад Римского клуба. – М.: Прогресс-Пангея, 1991. – 350 с.; Чилачава Р.Ш. Национальное государство и глобализация: некоторые аспекты интеллектуальной и социальной трансформации общества в условиях многокультурности // Человек: соотношение национального и общечеловеческого. Сб. материалов междун. симпозиума (г. Зугдиди, Грузия, 19–20 мая 2004 г.) Выпуск 2 / Под ред. В.В. Парцвания. – СПб.: Санкт-Петербургское философское общество, 2004. – С. 292–296; Ширяев Л.А. Социально-культурное содержание глобальных трансформаций общественного бытия // Россия и Башкортостан в условиях глобальных трансформаций: Материалы республиканской школы-семинара молодых ученых. – Уфа: РИО РУНМЦ МО РБ, 2006 и др.

[2] Абдулатипов Р.Г. Управление этнополитическими процессами: вопросы теории и практики. М., 2001. С.4.

©2009 «Национальный союз политологов»
e-mail: info@souzpolitolog.ru
http://www.souzpolitolog.ru

Яндекс цитирования