М.А.Майстат
магистр
Российского университета дружбы народов
ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ: ИСТОРИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Договорные отношения между Федерацией и ее субъектами прошли в своем развитии целый ряд этапов - от признания более высокой юридической силы договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона. На первый взгляд были проведены радикальные изменения. Федеральный законодатель положил конец получившей распространение в 90-е годы практике неправомерного перераспределения предметов ведения и полномочий, установленных федеральной Конституцией, посредством заключения двусторонних договоров между Федерацией и ее субъектами. Договоры, заключенные в указанный период, были признаны выполнившими свою роль и утратившими силу, а фактически отменены по инициативе федерального центра [1].
Желание уйти от допущенных, отчасти по политическим мотивам, ошибок договорного процесса привело к ужесточению оснований и порядка заключения договоров и провозглашению федерального закона приоритетной формой разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Несмотря на существенную корректировку процедуры заключения договоров, привлечение к участию в ней законодательных органов государственной власти, сущность и роль договоров о разграничении полномочий в системе федеративных отношений, на наш взгляд, практически не изменились.
Итак, в период с 1994 по 1998 г. было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 субъектами Российской Федерации, и это практически при полном отсутствии нормативно-правового регулирования договорного процесса. Единственное упоминание о договоре как правовой форме разграничения предметов ведения и полномочий содержалось в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Но она не устанавливала соотношение договоров, самой Конституции и федеральных законов по юридической силе, предусмотрев лишь возможность их заключения. Неудивительно, что большинство из договоров вступало в серьезное противоречие с нормами федеральной Конституции о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), а также вторгалось в установленную Конституцией модель разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами путем перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий (ст. 71 - 73): предметы исключительного федерального ведения передавались в совместное ведение либо исключительное ведение субъектов Федерации, предметы совместного ведения - в исключительное ведение субъектов РФ. В договорах с республиками существенно изменялся правовой статус республик как субъектов Федерации: в противоречие с ч. 1 ст. 4 Конституции, согласно которой признается только суверенитет Российской Федерации, за ними фактически закреплялся статус суверенного государства.
Например, согласно Договору от 3 августа 1994 г. с Республикой Башкортостан Республика объявлялась суверенным государством в составе Российской Федерации. К исключительному ведению Республики Башкортостан были отнесены как вопросы исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ), например судоустройство, прокуратура, помилование, установление отношений с иностранными государствами, участие в деятельности международных организаций, заключение международных договоров, создание системы законодательства, так и вопросы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) - обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности и т.п.
В Договоре от 15 февраля 1994 г. с Республикой Татарстан говорилось об объединении Республики как государства с Российской Федерацией. Кроме того, в таких договорах встречалось положение о праве органов государственной власти республик опротестовывать законы Российской Федерации, если они нарушают условия договора.
Таким образом, практика пошла по пути признания более высокой юридической силы договора по отношению к федеральному закону. Подобная практика перечеркнула рациональный смысл договоров в регулировании федеративных отношений и породила восприятие самого понятия «договор» как чего-то необязательного к исполнению, как попытки отдельных субъектов обойти общие правила, получить дополнительные полномочия, льготы и привилегии.
Сложившаяся ситуация подтолкнула федерального законодателя к упорядочиванию договорного процесса путем формулирования его базовых принципов и понятий и регламентации самой процедуры заключения договоров. Был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г.) [2].
В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ договор мог быть заключен либо при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, либо при отсутствии федерального закона - с условием приведения его в соответствие с федеральным законом, принятым по предмету совместного ведения. Иными словами, право определять необходимость заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий принадлежало Федерации. Федеральный закон предусмотрел примерную структуру договора, указав на возможность включения в него норм о сроке действия договора, порядке его продления, досрочного прекращения, а также норм об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора.
Таким образом, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ положил конец спорам о соотношении договоров, с одной стороны, и федеральной Конституции и федеральных законов, с другой стороны, однозначно отдав приоритет последним. Он определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов Федерации при разграничении полномочий по предметам совместного ведения. Вместе с тем Федеральный закон не установил четких требований к структуре и содержанию договора, оставив многие вопросы на усмотрение сторон договора. Практически не решенными остались вопросы, связанные с порядком приведения заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствие с федеральным законодательством. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ установил трехлетний период для приведения всех договоров, заключенных до его вступления в силу, в соответствие с ним, но не определил, приостанавливается ли действие указанных договоров или они подлежат применению в части, ему не противоречащей. Учитывая, что Федеральным законом были существенно изменены предмет договоров, процедура, введены основания их заключения, приведение их в соответствие с Федеральным законом фактически означало бы необходимость заключить большую их часть заново, что представлялось весьма затруднительным и нецелесообразным.
Следующий этап договорного процесса можно обозначить как инициированное федеральным центром расторжение (а фактически отмена) договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г. было прекращено действие 33 договоров путем подписания договоров о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с указанными субъектами РФ по единой, заявленной в указанных договорах причине - достижение цели заключения договора.
Остальные 9 договоров, среди которых, в частности, договоры с Республиками Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, городом федерального значения Москвой, прекратили свое действие 9 июля 2005 г. в порядке статьи 5 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) [3]. В соответствии с данной статьей договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, действовавшие на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, подлежали утверждению федеральным законом согласно новому порядку заключения договоров в течение двух лет с даты вступления его в силу. Не утвержденные таким образом договоры прекращали свое действие по истечении установленного двухлетнего срока.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, который наряду с федеральной Конституцией на сегодняшний день составляет нормативно-правовую базу договорного процесса. В соответствии с внесенными изменениями федеральный законодатель конкретизировал и несколько ужесточил процедуру заключения договоров и требования к их содержанию. Прежде всего, в Федеральном законе приводится исчерпывающий перечень тех положений, которые должны составлять содержание договора: это полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ; условия и порядок осуществления полномочий; права и обязанности сторон; срок действия договора и порядок его продления; основания и порядок досрочного расторжения договора. Во-вторых, в самом Федеральном законе установлен предельный срок действия договоров о разграничении полномочий - 10 лет, а также определены допустимые основания его досрочного расторжения - по взаимному согласию сторон и в одностороннем порядке на основании вступившего в силу решения федерального суда о признании нарушения одной из сторон условий договора. В-третьих, существенно усилены позиции законодательных органов государственной власти, прежде всего федерального уровня, в договорном процессе: проект договора подлежит согласованию и одобрению со стороны законодательного органа государственной власти субъекта РФ и утверждению федеральным законом. И наконец, главное нововведение Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ - придание договору о разграничении полномочий юридической силы федерального закона.
Несмотря на, казалось бы, радикальную корректировку института договорного разграничения полномочий, произведенные федеральным законодателем изменения, по сути, носят половинчатый и незавершенный характер. Целый ряд ключевых вопросов остался не решенным. В противоречие с целью правового регулирования общественных отношений - в данном случае сделать процедуру заключения договора о разграничении полномочий прозрачной и понятной для ее участников - федеральный законодатель тем не менее использует размытые формулировки и критерии. Как представляется, цель законодательных изменений - определить место договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами в системе нормативных правовых актов; выработать механизм, препятствующий использованию договора в качестве инструмента присвоения отдельными субъектами Федерации льгот и привилегий, минимизировать допустимые основания заключения договора; предусмотреть гарантии защиты прав и интересов остальных субъектов, не являющихся стороной договора. На наш взгляд, перечисленные цели не были достигнуты в полной мере.
Во-первых, уравнение договора о разграничении полномочий и федерального закона по юридической силе внесло путаницу в установленное федеральной Конституцией соотношение нормативных правовых актов по юридической силе. Ведь согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральная Конституция и федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации. Поскольку договор устанавливает изъятия из общего порядка разграничения полномочий, фактически являясь своего рода формой изменения норм федеральных законов в отношении конкретного субъекта Федерации, договор имеет приоритет перед федеральным законом.
Во-вторых, согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ именно региональная специфика определяет необходимость в ином разграничении полномочий, а как следствие - индивидуализации, пересмотре законодательных норм о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в отношении конкретного субъекта. Однако федеральный законодатель не раскрывает понятие «иное разграничение полномочий» и не определяет критерии оценки достаточности и обоснованности оснований заключения договора. Таким образом, при наличии политической воли заключить договор, содержание которого при полном соблюдении процедуры не вполне соответствует требованиям Федерального закона, не представляется затруднительным.
В-третьих, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ, не являющимся стороной договора о разграничении полномочий, право знакомиться с проектом договора и вносить свои замечания и предложения, однако не определил срок, форму и порядок представления замечаний и предложений субъектами Федерации, не установил порядок их рассмотрения и учета федеральным центром. Иными словами, механизм реализации права отсутствует, а следовательно, говорить о каких-либо гарантиях интересов субъектов РФ нельзя.
Следует отметить, что новая процедура заключения договора о разграничении полномочий (утверждение его федеральным законом) в целом аналогична процедуре ратификации международного (межгосударственного) договора РФ, что, на наш взгляд, может создать основания преувеличения отдельными субъектами РФ значимости таких договоров и их собственного статуса.
И наконец, несмотря на исключение из названия договора «предметов ведения» (ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ называется «Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий»), новый договор с Республикой Татарстан был подписан и утвержден как Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.
Таким образом, если посредством Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ удалось прекратить практику заключения договоров, противоречащих федеральной Конституции и федеральным законам, и в какой-то степени восстановить единство правового пространства РФ, то рассматриваемый Федеральный закон не содержит действенных механизмов, препятствующих возврату к договорной практике, позволяющей отдельным субъектам устанавливать особый режим отношений с Федерацией. Яркий тому пример - новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ (далее - Договор) [4]. Ряд его положений вступают в прямое противоречие с федеральной Конституцией.
Во-первых, название Договора не соответствует его назначению, заданному Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и вытекающему из смысла статей 71 - 73 Конституции РФ, - разграничение полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Во-вторых, в преамбуле Договора перечислены особенности Республики как субъекта РФ, которые послужили основанием для принятия решения о заключении договора о разграничении полномочий с Республикой: это «исторические, культурные, экономические, экологические и иные особенности». Вместе с тем перечень особенностей должен носить закрытый, а не открытый характер, поскольку каждая из особенностей подлежит оценке с точки зрения ее влияния на необходимость заключения договора и изменения установленного федеральным законом разграничения полномочий. Указанные особенности должны не только фактически отличать Республику от других субъектов Федерации (так как каждый субъект РФ, особенно образованный по национальному принципу, по-своему уникален), но и носить юридически значимый характер. Иными словами, простой констатации факта наличия определенных особенностей для заключения договора недостаточно, необходимо установить и обосновать причинно-следственную связь между спецификой субъекта РФ и необходимостью корректировки законодательных норм.
В-третьих, в соответствии со ст. 2 Договора Республике Татарстан предоставлено право заключать межправительственные соглашения о совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики. Тем самым решение ключевых вопросов, входящих в предмет договорного регулирования, перенесено на межправительственный уровень, а открытый перечень особенностей и абстрактная формулировка предмета соглашений позволяют в дальнейшем их содержанию и количеству расширяться до бесконечности. Вместе с тем, согласно статье 78 (ч. 2 и 3) федеральной Конституции единственно допустимой правовой формой взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ являются соглашения о взаимной передаче осуществления части (законодательно установленных) полномочий.
И наконец, Договор предоставляет Республике право устанавливать дополнительное требование к кандидатам на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан - владение государственными языками Республики Татарстан, то есть русским и татарским. Тогда как федеральная Конституция (ч. 2 ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от языка; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признаку языковой принадлежности. Вопрос о праве республик на введение языкового ценза ранее был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ применительно к Республике Башкортостан: Суд в своем Постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П признал, что реализация избирательных прав граждан в ходе избирательного процесса должна быть обеспечена вне зависимости от требований к знанию языка. Тем не менее право устанавливать требование к кандидату на должность главы Республики о знании им языка титульной нации воспроизведено в Договоре с Республикой Татарстан, который официально одобрен федеральным центром (утвержден федеральным законом) и не вызывает возражений у Конституционного Суда РФ.
На основании вышеизложенного, можно утверждать, что законодательная регламентация процедуры заключения договора о разграничении полномочий, формальное увеличение требований к его форме и содержанию не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения дополнительных полномочий и не создали ощутимых препятствий отдельным субъектам использовать договор в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики.
На наш взгляд, существует два выхода из сложившейся ситуации - либо сохранение за договором роли альтернативного федеральному закону способа разграничения полномочий, с последующим внесением изменений в Конституцию РФ, либо радикальный пересмотр роли договора в регулировании федеративных отношений.
[1] См., например: Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3.
[2] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (ред. от 20.05.2002) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
[3] Федеральный закон от 04 июля 2003 г. № 95-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.
[4] Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.
