С.И.Чернышов
профессор кафедры политических наук Российского университета дружбы народов И.С. Амиантова аспирантка кафедры политических наук Российского университета дружбы народов
ПАРТИЙНЫЕ КОАЛИЦИИ В ФРГ: МЕХАНИЗМЫ ДЕЙСТВИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И ЗЕМЕЛЬНЫХ УРОВНЯХ
Активное участие партийного компонента в политическом процессе современного общества обусловило возрастающий научный интерес к данной проблематике. В условиях, когда человеческое общество все ощутимее становится целостным социумом, особую значимость приобретает поиск консенсуса между основными акторами политического процесса, а также выявление условий и возможностей, обеспечивающих консолидацию политических сил.
Опыт европейских стран показывает, что развитая, консолидированная демократия невозможна без полновесной партийной системы и влиятельных партий как наиболее важных участников политического процесса. Партиям принадлежит центральное место в процессе приятия политических решений. В этой связи, в условиях демократизации политического процесса, объективной потребностью современного этапа развития становится конструктивное взаимодействие партий. Взаимодействие можно рассматривать как процесс согласования и взаимного учета интересов различных социальных групп; взаимообусловленный процесс воздействие одних социальных групп на другие; управляемый процесс реализации связей, который строится на базе общего и специфического в деятельности взаимодействующих с целью достижения нового качественного уровня; объединение усилий взаимодействующих сторон для решения того или иного вопроса, организацию совместных действий [1].
Одним из основных механизмов согласования интересов политических сил в рамках межпартийного взаимодействия является построение коалиций. Успешная деятельность современных политических партий во многом обусловлена умением вовремя приходить к соглашению компромиссного партнерского сотрудничества и создавать на его основе коалиции, которые в дальнейшем позволят участникам добиваться стратегически важных целей. Коалиционное сотрудничество подразумевает интеграционные отношения, направленные на совместные политические действия.
Под коалицией понимается объединение в достаточно долгосрочной перспективе усилий политических партий для совместного достижения общих целей и получения от своего союза политической выгоды. Это «результат долгосрочной сделки, имеющей целью распределение коалиционных дивидендов между рациональными, ориентированными на собственные интересы политическими субъектами» [2].
Коалиционная ситуация возникает в том случае, когда два или более акторов осознают, что у них недостаточно ресурсов для достижения поставленных целей самостоятельно. Политическая коалиция представляет собой объединение ресурсов несколькими политическими акторами ради достижения согласованной общей цели. В практической политике эта обобщенная формула реализуется в виде соглашения между определенным числом политических групп, стремящихся и способных взять на себя обязательства по политическому руководству страной [3].
Коалиционная политика политических партий носит гибкий и дифференцированный характер. Она строится в зависимости от конкретной ситуации, расклада политических сил. Реальное политическое поведение политических партий зависит от таких факторов, как степень поддержки ими правящего режима или, наоборот, оппозиционности ему, ориентации на различные группировки политической элиты, особенности подходов к решению проблем общественно-политической жизни.
Традиционно партийные коалиции рассматривались как атрибут парламентских систем. Многопартийность повышает вероятность того, что правительство будет коалиционным и сокращает вероятность того, что оно будет однопартийным.
Влияние партии в парламенте, в случае отсутствия большинства голосов у какой-то одной партии, определяется возможностью партии формировать с другими партиями выигрывающие коалиции [4]. Коалиция называется выигрышной, если она обладает числом голосов равным или большим, чем квота голосования и, следовательно, может обеспечить принятие решений без голосов остальных участников [5]. Партия - член выигрывающей коалиции - называется ключевой, если при ее выходе коалиция перестает быть выигрывающей. Такая партия обладает тем свойством, что при ее отсутствии в коалиции число голосов в коалиции не меньше квоты, а при ее выходе число голосов в коалиции становится меньше квоты. Чем больше коалиций, которые данная партия делает выигрывающими, тем больше у нее возможностей влиять на исход голосования.
Механизм взаимодействия политических партий имеет несколько уровней. На первом уровне происходит комплексный анализ ситуации, определяются возможные участники взаимодействия, выясняются финансовые и иные возможности предполагаемых партнеров, определяются приоритетные направления совместной деятельности. На втором - происходит разработка системы будущих мероприятий и проектов программ. Обсуждаются всеми участниками взаимодействия и определяются роли каждого в процессе функционирования правовых, организационных, идеологических, информационных механизмов. Формируется координирующий центр и определяются его функции. На этом этапе партийные лидеры выставляют условия участия своих партий в коалиции. Каждый участник стремиться выторговать для себя максимальное преимущество при «дележе» в случае победы — политические обязательства, министерские или административные посты и т.д. На третьем уровне - уровне принятия решения - разработанные концепции трансформируются как в собственные решения участников взаимодействия, так и в совместные. На четвертом уровне происходит собственно взаимодействие в реализации совместно принятых решений. На пятом уровне - контроль и проверка исполнения механизмами, разработанными и принятыми взаимодействующими партнерами. И последний, шестой, этап - это этап обратной связи, на котором оценивается эффективность принятых решений, вырабатываются соответствующие коррективы.
Способность партий успешно сотрудничать в коалиции, находить консенсусные решения важнейших проблем во многом обусловлены, прежде всего, схожим пониманием реальной ситуации, а также согласием по основам экономического развития. В Федеративной республике это прежде всего консенсусное понимание основными партиями вопросов обеспечения прав человека и кейнсианской модели экономики.
Определяющую роль в формировании политической коалиции имеют критерии идеологической совместимости и величины. Перспективы коалиционной практики зависят от потребностей общества в консолидации политических сил, готовности последних к переходу от конфронтации к организованному сотрудничеству в рамках компромиссного партнерства.
Наглядной иллюстрацией характерного партийного взаимодействия в рамках построения и функционирования коалиций служит политическая действительность Федеративной Республики Германии, считающейся классическим образцом «партийной демократии». Германия - парламентская республика, обладающая богатейшим опытом в сфере построения политических коалиций на всех уровнях власти. В условиях коллективного принятия решений коалиционное партийное правительство в ФРГ становится первостепенным политическим институтом.
Как известно, депутаты Бундестага избираются путём всенародных выборов по смешанной мажоритарно - пропорциональной системе представительства. Как правило, следствием избирательного права становится обязательное образование коалиций, поскольку ни одна из партий самостоятельно не может добиться абсолютного большинства в парламенте. В ФРГ на федеральном уровне правительственные союзы стали обычным явлением. Даже когда на выборах 1957 года ХДС (Христианско-демократический союз) и ХСС (Христианско-социальный союз) смогли добиться самостоятельного большинства, обе партии вступили в коалицию с Германской партией (ГП) ради поглощения более мелких конкурентов в правоцентристском спектре [6]. На региональном уровне на сегодня около двух третей зеиельных правительств сформированы на коалиционной основе.
За исключением Большой коалиции 1966-1969 и 2005-2009 годов, правительственные объединения федерального уровня образовывались по модели минимально связанной коалиции, суть которой заключается в следующем: идеологическая близость по спектру вбирает в себя партии в определенном сегменте. Основным критерием для основания коалиций является сходство политических позиций и программ. Партии объединяются со своими соседями по одномерно составленной политической шкале «правые-левые» до тех пор, пока не возникнет идеологически компактная коалиция большинства. Но в отличие от модели «минимального пространства» принимается допущение, что партии будут стремиться создать коалицию с ближайшими соседями по шкале, не перепрыгивая через разделяющее пространство [7]. Если какая-либо партия попадает между возможными партнерами по коалиции, то есть большая вероятность, что она будет принята в нее [8].
Согласно теоретическим разработкам, коалиция стремится к минимуму членов, необходимых для победы, и при этом же учитывает непосредственную идеологическую связь партий между собой. И если на федеральном уровне это широко подтверждается эмпирически, то в разрезе федеральных земель данная теоретическая конструкция не всегда применима. Так, в Рейнланд-Пфальце СДПГ (Социал-демократическая партия Германии) и СвДП (Свободная демократическая партия) по стратегическим причинам образовали социал-либеральную коалицию, несмотря на то, что СДПГ и Зелёные по многим политическим позициям стоят к друг другу намного ближе [9]. Федеральные аспекты, оптимизация совместных шансов на избирательном рынке, а также готовность сотрудничества на уровне партийных элит абсолютно «компенсируют» программную составляющую политических партий при образовании коалиций.
Коалиционные переговоры в Германии можно разделить на три фазы [10]. Первая фаза ограничивается временным промежутком перед выборами. В этот период, еще в течение предвыборной кампании, партии принимают свои избирательные программы, которые непосредственно обращены к потенциальным избирателям. При этом определяются сущностные политические позиции, которые позже, в случае успеха на выборах, должны найти отражение в коалиционном договоре. Избирательные программы рассматриваются партиями в качестве исходной платформы для последующих коалиционных переговоров. Долгое время в Германии, как на федеральном, так и на региональном уровне, обычным явлением на этой стадии считались заявления о готовности к определенной коалиции (в частности от СвДП, «шарнира» между обеими народными партиями). С 1990-х годов в связи с возросшим числом избирателей, а также увеличением фрагментации партийной системы, исход выборов для партий стал заметно менее вычислимым. В этих условиях практика показала, что твердые коалиционные «намерения» существенно ограничивают простор для политического маневрирования в отношении с избирателями – это объясняет, почему сегодня партии стали достаточно сдержаны в своих высказываниях о предполагаемых коалициях.
Во второй фазе, сразу после выборов, начинается самый решающий период формирования правительства. В это время проводятся интенсивные коалиционные переговоры, в ходе которых происходит распределение должностей и ведомств. Изучение распределения должностей в коалиционных правительствах показало, что обычно должность премьер - министра занимает представитель большей партии в коалиции [11]. Далее последовательно идут министерства обороны, финансов, экономики, образования и иностранных дел. К началу легислатурного периода партии сходятся на ряде сущносто - политических договоренностей, формирующих базис для дальнейшего правительственного заявления бундесканцлера: согласно статье 65 Основного закона ФРГ компетенция последнего четко ограничена коалиционным соглашением.
В дальнейшем партнерами по совместной коалиции вырабатываются неформальные нормы принятий решений для повседневного управления, призванные сделать конкуренцию между партиями управляемой и стабилизировать кооперативные отношения. Они призваны сплачивать, приводить к единому знаменателю зачастую противоречивые интересы партнеров по коалиции. Вследствие того, что неформальные правила политического поведения в рамках коалиции не имеют юридического оформления, появляется возможность для маневренности и гибкости в принимаемых решениях в зависимости от стечения обстоятельств. Все это преследует одну цель – сделать формирующуюся партийную коалицию более жизнеспособной.
Во главе неформального коалиционного процесса нередко находится центральный переговорный орган, в котором в качестве центральных акторов преимущественно представлены депутаты парламентского большинства, представители партийных органов, а также будущие члены правительственного кабинета. В переговорном процессе наряду с федеральным уровнем задействованы также видные политики земель (премьер-министры, министры). Это связано с тем, что земельные правительства играют ведущую роль не только при формировании большинства в Бундесрате, но и имеют обширную управленческую компетентность при принятии федеральных законов.
В последнее время в переговорном процессе широкое распространение получила практика «торга» по предметным условиям в рабочих группах, собираемых на паритетных началах от обозначенных коалиционных партий. Эти группы находятся в иерархической связи с центральным управленческим органом и предвосхищают надобности образованной коалиции, заранее согласуя особо спорные и конфликтные аспекты ее деятельности.
Типичной для межпартийного взаимодействия в рамках коалиции является двухплоскостная структура организации переговорного процесса. В то время как руководство переговоров стремится к принятию относительно «широкого мандата» касательно своих действий, чтобы иметь возможность лавировать для достижения компромиссов и проведения бартерных сделок, члены от «направляющей» организации более заинтересованы в сохранении статуса-кво своих политических интересов. Выражаясь формулировками коалиционного анализа: в то время как переговорная верхушка скорее не упускает из виду общую перспективу правления и ориентируется на мотивы управленческого поиска (office-seeking) , члены, в особенности программных партий, чаще следуют логике политического поиска(policy-seeking).
Третья фаза образования правительства - выбор канцлера согласно статье 63 Конституции ФРГ - сводится к исключительно формальному акту, так как необходимые договоренности, как правило, достигаются заблаговременно и находят отражение в форме коалиционного соглашения.
Анализ опыта политики консенсуса в рамках политических коалиций Федеративной Республики Германии способствует более глубокому пониманию процессов коалиционного взаимодействия политических сил, наблюдаемых в политической среде дня сегодняшнего, а также их всесторонней оценке в условиях динамично меняющейся современности.
[1] Романович А.Л. Взаимодействие политических партий, блоков и коалиций как фактор демократизации политического процесса в современной России. Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук. – М.: РАГС, 2000. С. 13.
[2] Browne E. Coalition Theories:A Logical and Empirical Critique.London,Sage Publications,1973.
[3] Шмачкова Т.Теории коалиций и становление российской многопартийности (методики рационализации политического процесса).//Полис. 1996. №5. С.28-52.
[4] Якуба В.И. Модели и методы анализа распределения влияния в выборных органах с ограничениями на формирование коалиций: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата технических наук.- Москва, 2005.С. 5.
[5] Соколова А.В. Неклассические индексы влияния в анализе политических процессов (на примере Государственной Думы РФ I-III созывов) Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук. – М.:2009.
[6] Rudzio, Wolfgang 2002:Koalitionen in Deutschland: Flexibilitat informallen Regierens. In: Kropp,Sabine/Schuttemeyer,Suzanne S./Sturm, Roland (Hrsg.): Koalitionen in West- und Osteuropa.Opladen, S. 46
[7] Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М.: РОССПЭН. 2002. С. 83
[8] Сморгунов Л.В. Теория рационального выборы и сравнительная политология//Рациональный выбор в политике и управлении/Под ред. Л.В.Сморгунова. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та,1998.С.26
[9] Kropp,Sabine 2001: Regieren in Koalitionen. Handlungsmuster und Entscheidungsbildung in deutschen Landerregierungen.Wiesbaden.
[10] Konig Klaus 1999: Regierungsbildung und Regierungsapparat.In: Gegenwartskunde,48.S.45.
[11] Browne E., Feste K. Qualitative Dimensions of Coalition Payoffs Evidence for Europian Party Goverments 1945-1970.American Behavioral Scientists,1975.Vol.18.P.530-556.
