А.И.Янчуков
кандидат политических наук Северо-Западная академия госслужбы
ТРАНСФОРМАЦИЯ ОТНОШЕНИЙ ПАРЛАМЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ ДОМИНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ «ЕДИНАЯ РОССИЯ»
Проблематика трансформации отношений Государственной Думы и кабинета министров после 2008 г. имеет особое значение. Усиление вертикали власти и, одновременно, некоторое перераспределение полномочий в связке Президент – Глава Правительства, инициированные В. Путиным; доминирование «Единой России» на партийном поле страны; а также факт совмещения В. Путиным поста Председателя Правительства РФ с должностью главы указанной партии, предопределяют важность переосмысления взаимоотношений Парламента и Правительства.
Отметим, что в период 2000-2008 гг., до момента назначения премьер-министром экс-президента В. Путина, ни Правительство, ни его глава не рассматривались сколько-нибудь весомо в качестве субъектов для противопоставления. Такое противопоставление проходило, преимущественно по оси Президент – Парламент. Однако тот факт, что правительство возглавил официальный глава доминирующей в федеральном законодательном собрании партии, сделал тематику, вынесенную в заглавие статьи актуальной.
В 1990-е гг. в Государственной Думе первого и второго созывов ни одна партия не располагала большинством мест, а коалиции большинства носили временный характер. В целом, однако, сторонники Президента Б. Ельцина в обоих случаях пребывали в меньшинстве, а оппозиционные силы располагали численным преимуществом. При этом взаимоотношения Думы с Президентом проецировались на отношения и с премьер-министром. Вследствие напряженности, существовавшей между ветвями власти, а также сложности в коммуникациях Главы государства с законодательным собранием, в августе 1998 г. С. Кириенко был утвержден Председателем Правительства лишь при третьем заключительном представлении, а кандидатуру В. Черномырдина в августе-сентябре того же года после второго голосования «против» спешно сменили на Е. Примакова. Как правило, отношения Парламента и Правительства также не характеризовались наличием конструктивного диалога, что затрудняло работу над законопроектами и, в частности, бюджетом страны.
Заметим, что к концу 1990-х гг. Президент и глава Правительства с одной стороны и Парламент, с другой, научились избегать конфронтационных тупиков и крайностей, которые привели к роспуску Съезда народных депутатов РСФСР. Разумеется, в результате накапливались проблемы, которые долго не находили разрешения. Но в то же время, как отмечают исследователи, «ветви власти освоили весьма полезные практики, позволявшие Государственной Думе, Совету Федерации, Правительству и Президенту сглаживать острые углы там, где различия политических позиций были не слишком значительными» [1].
Выборы в Думу, состоявшиеся в декабре 1999 г., фундаментально трансформировали взаимоотношения исполнительной и законодательной власти. Несмотря на то, что поддерживающая В. Путина партия «Единство» получила лишь 18,4% мест, благодаря альянсу с тремя другими парламентскими объединениями, среди которых были фракция «Отечество - Вся Россия» и две депутатские группы, она выступила относительно устойчивой базой для обеспечения парламентского большинства законопроектам, вносимым Правительством.
Продолжая эти традиции, как четвертая, так и пятая Дума, в которых большинство мест получала преобразованная «Единая Россия», реализовывали проекты, инициированные Правительством. При этом весомая часть принятых депутатами законопроектов была нацелена на дальнейшую централизацию власти - например, законы, предусматривающие замену прямого избрания губернаторов президентским назначением, упразднение одномандатных округов, дальнейшее ограничение прав политических партий и ужесточение административного регулирования неправительственных организаций.
В Государственной Думе четвертого созыва (2003-2007 гг.) фракция «Единой России» располагала большинством в две трети голосов, а по результатам выборов, состоявшихся в декабре 2007 г., это большинство даже увеличилось. Размеры и степень сплоченности фракции партии обеспечивали Правительству и Президенту прочную поддержку в ходе думских голосований. Кроме того, в Совете Федерации, где формально фракции не допускаются, Президент в еще большей степени контролировал волеизъявление парламентариев. Это делалось и с помощью прямых инструкций, получаемых сенаторами из президентской администрации, и через неформальную партийную структуру «Единой России», сложившуюся в верхней палате.
Дисциплинированное голосование парламентариев, являющихся сторонниками Правительства, контролируемого до 2008 г. Президентом В. Путиным, а после марта 2008 г. – возглавляемого им, неоднократно фиксировалось аналитиками. Гораздо менее известна, но для российской политики столь же важна активность законодателей, представляющих доминирующую партию, за пределами Парламента: члены доминирующей партии редко отходят от партийной линии.
Однако, как отмечает Т. Ремингтон, «добиваясь согласия по окончательным формулировкам законодательства, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации нередко действовали как дельцы, отстаивающие интересы ведомств, фирм и отраслей, которые их поддерживают. Соответственно, хотя у Президента имелись возможности «продавливать» какие-то законопроекты за считанные недели, дни и даже часы, торг по другим законопроектам занимал порой месяцы или даже годы» [2]. Это превращало Парламент в арену, на которой организованные интересы, как частные, так и бюрократические, борются за контроль над публичной политикой. Вместе с тем, результатом подобного положения дел стало то, что «Единая Россия» оказалась не столько источником консолидированного и последовательного политического курса для страны, сколько объектом интенсивного лоббирования.
Это противоречие было успешно ликвидировано (или до предело ограничено) В. Путиным посредством изменения своего статуса: из «сочувствующего» партии до ее руководителя. Избрание В. Путина лидером «Единой России» на IХ съезде необходимо рассматривать в логике создания российских суверенных способов разделения властей. Важнейшим следствием подобного кадрового решения является появление у партийного аппарата способа контроля за государственными органами.
В этом отношении показательны высказывания иностранных аналитиков. Так А. Маэстро пишет: «Став непререкаемым лидером партии «Единая Россия», В. Путин также укрепил свои позиции в Парламенте. Благодаря этому, он может снимать любого руководителя и выдвигать нужные кандидатуры на выборах. Его положение ещё более укрепилось после бесспорного успеха на последних выборах в Государственную Думу 2007 г.: он контролирует 315 из 450 депутатов нижней палаты Парламента, или 63%. То есть если Д. Медведев займёт слишком независимую позицию, В. Путин может инициировать его отставку, что потребует поддержки не более трёх четвертей голосов парламентариев» [3].
В течение последних нескольких лет в России выстраивалась линия на усиление роли политических партий, которые являются важнейшим атрибутом гражданского общества. Федеральная власть совершенно обоснованно считает, что партии должны стать базовыми структурами, которые наряду с другими институтами государства несут ответственность за развитие политического процесса. Тем не менее, говоря о доминировании партии «Единая Россия», стоит упомянуть, что в устоявшихся демократических обществах доминирующие партии возможны либо в конституционных монархиях (Япония), либо в парламентских республиках (Италия до конца 80-х). В президентских республиках (США, Франция) политические и правовые механизмы препятствуют созданию доминирующих партий.
В России конституционно институт президентской власти и механизм партогенеза разведены. В отличие от классических демократических партий, представляющих собой инструмент связи между гражданским обществом и властью и выражающих интересы сегментов гражданского общества, «Единая Россия» является, во-первых, подконтрольным власти инструментом; во-вторых, инструментом согласования интересов центральной власти и различных уровней бюрократии, а также олигархических групп. Вследствие этого механизм подготовки и принятия политических решений принципиально закрыт, непубличен и неподконтролен обществу.
С другой стороны, тот факт, что доминирующая партия фактически управляется Главой кабинета министров, ведет к замещению формального разделения полномочий их концентрацией, причем, эта концентрация совершается в пользу Правительства и в ущерб Парламенту. Партия становится средством обеспечить доминирование первого над вторым, таким образом, внутренняя иерархия партии проецируется на структуру публичной власти. Средства воздействия Парламента на Правительство утрачивают свою значимость или присущий им смысл. Выражение недоверия, теоретически позволяющий палатам сменить действующий кабинет министров, не способен привести к этому результату.
Заметим, что подобная структура может вносить разногласия среди членов партии, которая является доминантной силой; она оживляет борьбу внутренних фракций и противоречия между умеренными и непримиримыми, однако это практически никогда не приводит к расколу. Крайний случай несогласия – наличие нескольких воздержавшихся или голосующих против во время вотума доверия депутатов мажоритарной партии, цель которых – продемонстрировать существующие противоречия с ведущей фракцией, причем в той мере, в какой разрыв между большинством и меньшинством достаточен, чтобы сделать подобную демонстрацию отрицательного отношения безвредной.
М. Дюверже писал по этому поводу: «Таким образом, традиционные средства взаимодействия между Парламентом и Правительством превращаются в средства воздействия последнего на свою собственную партию. Совершается фигура своего рода сложной политической кадрили: высшая иерархия мажоритарной партии становится связующим звеном между публичными властями; официальные связи между публичными властями усиливают внутреннюю иерархию мажоритарной партии. Но это превращение носит односторонний характер, единственное средство воздействия Парламента на Правительство лишается эффективности или совершенно изменяет свой изначальный смысл – вплоть до превращения в оружие, позволяющее кабинету усмирять строптивых парламентариев» [4].
Российская региональная партийная жизнь является прямым продолжением тех процессов, которые протекают на общефедеральном уровне. С того момента, как был введен фактический запрет на существование на электоральном поле субъектов Федерации региональных партий и блоков, а позже до крайней степени ограничено присутствие на нем и общественных организаций, федеральные партии обладают исключительным правом на формирование политической обстановки в регионах.
«Единая Россия» является доминантной не только на общефедеральном уровне, но и на уровне региональных парламентов. Эта партия имеет подавляющее депутатское большинство практически во всех субъектах Федерации. Говоря об общефедеральных показателях «Единой России», стоит отметить, что лишь в двух регионах по всей стране эта партия не имеет большинства - в республике Коми оно (50%) у беспартийных самовыдвиженцев, а в Тыве – у «Справедливой России» (47% против 43% «Единой России»). В еще одном регионе – г. Санкт-Петербурге – «Единая Россия», занимая лидирующее место, не имеет абсолютного большинства (46%). Во всех остальных случаях ее показатель выше пятидесятипроцентного порога. Среди регионов, в которых партия власти имеет наихудшие показатели можно выделить кроме вышеперечисленных республику Карелия (52%), Ставропольский край (52%), Сахалинскую область (54%) и Ненецкий автономный округ (54%).
В ряде субъектов Федерации «Единая Россия», наоборот, имеет подавляющее преимущество, оставляя оппозиционным силам лишь единичные мандаты. К таким регионам необходимо отнести, в первую очередь, республики, в том числе Мордовию (94%), Татарстан (90%) и Чечню (88%), а также Кемеровскую (97%), Пензенскую (88%), Ростовскую (90%), Тюменскую (88%) области и Чукотский автономный округ (92%).
Согласно последним поправкам в законодательство, формально кандидатуры руководителей регионов предлагает не Президент, а партия, победившая на выборах в субъекте Федерации. Однако, на наш взгляд, сегодня это нормативное положение означает, что представлением кандидатур глав регионов занимается фактически «Единая Россия». С подобным утверждением солидарны и многие исследователи. Так, А. Шишкин заявляет, что «партия, победившая на выборах - это сегодня синоним «Единой России», лидером которой является премьер-министр В. Путин» [5].
Реалии современной структуры политической жизни регионов позволяют утверждать, что «Единая Россия» контролирует подавляющее большинство регионов не только в части законодательной власти, но и, посредством членства в этой партии губернаторов и их команд. Необходимо отметить, что «Единая Россия» крайне жестко обходится с губернаторами из своих рядов, не сумевшими достичь тех или иных результатов. Так, главы Смоленской и Ярославской областей были вынуждены уйти в отставку после парламентских выборов 2007 г., так как указанные области вошли в десятку регионов, давших партии власти самый низкий результат. Несомненно, побудительным мотивом для такого шага мог стать только однозначный приказ из центральных органов партии.
Возвращаясь к тенденциям, которые присущи взаимоотношениям законодательной и исполнительной ветвям власти на федеральном уровне, укажем на усиление контрольной функции Государственной Думы по отношению к кабинету министров. В последние годы по инициативе Президента Российской Федерации, поддержанной палатами Федерального Собрания, средства парламентского контроля расширяются. В частности, в 2005 г. принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Кроме того, согласно поправке в Конституцию, инициированной в 2008 г. Президентом Д. Медведевым, Правительство обязано ежегодно отчитываться перед Думой об исполнении федерального бюджета, а также по вопросам, поставленным Парламентом. В послании Федеральному Собранию Президент высказался за необходимость «отнести к предметам ведения Государственной Думы контрольные функции в отношении исполнительной власти». Поправки, внесенные в статьи 103 и 114 Конституции, говорят об обязанности Правительства ежегодно отчитываться перед Парламентом.
Впервые премьер-министр В. Путин отчитался перед Парламентом 6 апреля 2009 г. В ходе отчета глава Правительства выступал перед депутатами и отвечал на их вопросы, при этом кабинет министров в полном составе также находился в правительственной ложе. В преамбуле к отчету премьер назвал новую традицию «еще одним шагом вперед по развитию нашей политической системы». 20 апреля 2010 г. В. Путиным был представлен второй отчет перед депутатами Государственной Думы, который стал демонстрацией полной лояльности абсолютного большинства парламентариев кабинету министров и его политике. Депутаты фракции возглавляемой В. Путиным партии «Единая Россия» по понятной причине не предъявили ни одной претензии главе Правительства. Кроме того, по итогам выступления премьер-министра Дума не поставила на голосование вопрос об оценке работы кабинета министров. Таким образом, при сегодняшнем раскладе сил в российском Парламенте любой отчет Правительства превращается в формальность.
Как отмечают многие аналитики, отчет премьер-министра воспринимался скорее как обращение к стране в целом. Имеет право на существование и следующее утверждение: «Не нужно думать, что, выступая перед Государственной Думой, В. Путин сдает какой-то тест. Испытанию подвергается российский парламентаризм как фильтр для принимаемых решений. Выступление премьер-министра - это ритуал, в котором с умеренным энтузиазмом, а, иногда, и без особого интереса, участвуют те, кому по статусу положено критиковать, сомневаться, указывать на ошибки» [6].
Представляется, что расстановка сил, как в партийном секторе, так и в целом на политической арене, сложившаяся сегодня, способствует проведению четкой директивной политики по вертикали с принятием всех основных законопроектов, представленных Правительством. Такая система, несмотря на некоторые признаки недемократичности, является для России на ее современном этапе развития удобной а, в условиях финансового кризиса, и полезной.
[1] Haspel M., Remington T.F., Smith S.S. Lawmaking and Decree Making in the Russian Federation: Time, Space, and Rules in Russian National Policymaking // Post-Soviet Affairs. 2006. Vol. 22. № 3.
[2] Ремингтон Т. Патронаж и партия власти: взаимоотношения Государственной Думы и президента в современной России // Неприкосновенный запас. 2008. №57.
[3] Maestro A. Los cuatro hombres clave con los que Putin controla a Medvedev // El Semanal. 2010. 8 apr.
[4] Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. – М., 2000. С. 415.
[5] Шишкин А. «Черный список» Медведева: губернаторы зря стараются не попасть в него // http://www.zaks.ru/new/archive/view/58889.
[6] Минин С. Путин и Дума: сказать нечего // Независимая газета. 2010. 20 апреля.
